发挥社区矫正监督职能  积极创新社会管理

全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》明确规定，对判处管制、宣告缓刑和决定假释的犯罪分子实行社区矫正。社区矫正，这一新型的刑罚执行方式的出台，表明我国刑事司法对犯罪以自由刑为主的改造思路有了重大调整，这既给我国刑事司法体制带来了新的机遇，也对检察监督工作提出了新的要求。如何立足检察职能，有效地开展社区矫正法律监督工作，已是检察机关参与社会管理、服务和谐社会建设的新课题。

一、社区矫正的内涵、现状及其立法

在衡量人类文明程度的众多标准中，刑罚文明与否是一个重要的标准。从肉刑到监禁刑，再到非监禁刑，刑罚制度的每一次变革，都是人类文明进步的一次飞跃。社区矫正这个名词是舶来品,国外常称为社区矫治或社区机遇，它是一种不使罪犯与社会隔离，并利用社区资源教育改造罪犯的方法，是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。广义的社区矫正不仅是非监禁刑罚及其制度的执行方法，而且还是非监禁措施甚至刑事诉讼各环节过程中强制措施的软处置或附随性矫正活动与预防措施。狭义的社区矫正仅限于非监禁的执行及缓刑或假释制度的执行。换而言之，就是让符合条件的罪犯在社区中执行刑罚，任务包括教育矫治、监督管理、帮困扶助、促进罪犯顺利回归社会等主要方面。[①]

由于我国的刑罚体系长期受重刑主义思想影响，致使我国的社区矫正工作发展缓慢。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发出《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等省开展社区矫正试点工作，从而拉开了我国社区矫正实践探索的序幕。2005年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台了《关于在全国试行社区矫正的意见》，社区矫正工作正式在全国铺开。2011年2月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议将社区矫正制度直接规定在刑法修正案中，这是我国首次在刑事法律中规定社区矫正制度，具有划时代的立法与司法意义。它充分体现了宽严相济刑事政策与深化刑事司法体制改革的结果，也充分体现了依法治国的基本方略和以人为本的宪政的基本要求。

二、加强社区矫正检察监督的重要性 

   社区矫正法律监督是检察机关依法履行刑罚执行活动法律监督职责的重要组成部分，也是人民检察院参与社会治安综合治理的重要工作。做好社区矫正法律监督工作，对于保证其依法公正运行，预防和减少重新犯罪，预防有关职务违法犯罪，保障社区服刑人员的合法权益，促进社会和谐稳定，维护社会公平正义有着极为重要的意义。[②]

    第一，有利于促进社会和谐稳定。在法律规定全面实行社区矫正的前提下，对符合社区矫正条件的犯罪人依法判处非监禁刑，对于符合假释条件的犯罪人及时假释，既能够体现刑罚的公平性，也有利于缓和刑罚的严酷性，从而有利于减轻犯罪人及相关人员对国家法律和政权的对抗情绪和敌视心理，有利于化解社会矛盾纠纷，减少社会的不稳定因素，促进和谐。

  第二，有利于贯彻宽严相济刑事政策。检察机关认真履行检察职能，积极参加社区矫正工作，可以保证纳入社区矫正的服刑人员符合法定条件和程序，促进宽严相济刑事政策要求的社会矫正工作体系的建立；协助有关部门和基层组织搞好矫正帮教，依法受理被矫正对象的控告和申诉，有助于维护被矫正人员的合法权益。

第三，有利于预防和减少重新犯罪。大量的研究表明，有过监禁刑经历的人重新融入社会生活是极其困难的，往往会诱发重新犯罪。同样地，对于长期服刑后回归社会的服刑人员和刑释人员而言，会面临大量的家庭、生活、就业、心理等方面的问题，而这些人员在完全自由之前也有一个“半自由”的过渡阶段，在这个阶段对他们实施监督、管理和帮教，就可以帮助他们顺利度过困难时期和多种危机，逐步适应生活，顺利回归社会。

第四，有利于促进公正廉洁执法。由于社区矫正采用非监禁方式执行刑罚，因此对那些本应受到监禁的罪犯有极大的诱惑力。其中一些别有用心的罪犯及其家属、亲友会想尽办法甚至采用不正当手段来谋取社区矫正的机会。司法机关对不符合法定条件的被告人判以缓刑或管制，对不具备假释、保外就医条件的罪犯予以假释、暂予监外执行等违法情况在社区矫正试行之前比较少见，而且往往在暗中完成交易，但在社区矫正推广后，此类现象极有可能披着社区矫正的外衣堂而皇之发生。因此，加强社区矫正法律监督，要把查办职务犯罪案件与社区矫正的监督检察有机结合起来，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，避免社区矫正中腐败现象的发生。

三、社区矫正检察监督存在的问题

检察机关对社区矫正的法律监督是社区矫正工作顺利开展必不可少的因素，但社区矫正工作面临一些困难和问题，特别是社区矫正的检察监督工作还有待进一步深入。

首先，缺乏明确系统的法律保障。由于我国开展社区矫正采用的是先试点后立法的模式，试点的做法及探索形成的有关机制往往突破了现行法律有关非监禁刑罚执行制度的规定，法律依据的不足已严重影响和制约社区矫正制度在全国推行的步伐。虽然刑法修正案中明确规定了此制度，但是社区矫正法律不仅仅是刑事实体法，还包括了刑事执行法和刑事程序法的内容，同时也会吸收教育法等法律的要素。我国社区矫正制度的立法趋势应是社区矫正法的制定。

其次，机构设置和人员配备不全。由于检察机关在社区矫正中缺乏相应的内设机构，监督机构职责不够明确，缺乏具体监督职责和监督手段，导致对社区矫正人员的监督效果不够理想。另外，社区矫正工作的特殊性要求从事法律监督的检察人员具有相应的专业知识和工作能力，而现实中往往是临时抽调人员开展工作，矫正工作人员专业知识缺乏，矫正效果难以保证。

再次，衔接不够，管理脱节。由于各部门之间的沟通协调不够顺畅，法律文书送达不到位，导致对社区矫正人员进行法律监督所需的基础信息不全面，无法真正有效建立矫正人员明细档案，存在监管不力的情况，造成部分监外执行罪犯失控、脱管、漏管现象的发生。

最后，法定执行主体和工作主体不统一。法律规定，非监禁刑刑罚执行机关是公安机关，其他机关部门、基层组织或者罪犯原所在单位仅为配合协助公安机关进行帮教考察。但开展社区矫正工作以来，真正担负起日常社区矫正工作的是司法行政机关，由司法局和乡镇司法所组织协调对辖区内监外执行罪犯管理教育，实际形成了作为刑罚执行主体的公安机关退居配合辅助地位，司法行政机关成为社区矫正的工作主体，使司法实践与现行法律规定产生了冲突。依照刑诉法和诉讼规则的规定，人民检察院应当对公安机关的执行工作进行监督，但是公安机关并非矫正措施的具体实施者；如果对司法行政机关进行监督，又明显缺乏直接和足够的法律依据。在此种情形下，人民检察院的法律监督显得非常尴尬。

四、加强和改进社区矫正检察监督的措施

实践证明，检察机关在社区矫正工作中发挥了积极的作用，检察监督是社区矫正工作的有机组成部分，也是积极参与社会管理创新的重要手段。因此，在今后的社区矫正工作中，检察机关应当找准定位，积极开展法律监督，保障社区矫正工作依法、公正进行。

首先，检察机关的社区矫正法律监督应当把握重点，增强监督的针对性和实效性。一是依法开展对判决、裁定、决定社区矫正的检察监督，把好入口关；二是依法开展交付执行活动的检察监督，防止发生漏管现象；三是依法开展对具体监管、矫正活动的检察监督，防止脱管；四是依法开展刑罚变更执行和解除矫正、终止执行的检察监督，防止发生司法腐败；五是注重维护社区服刑人员合法权益，依法受理控告申诉。

其次，要积极探索适应社区矫正特点的检察监督方式。一是要将定期检察监督与日常检察监督相结合，全面检察监督与重点检察监督相结合，专门工作和群众路线相结合，灵活加以运用。二是要进一步深化检务公开，大力推进“阳光检务”,以公开、透明、公正的执法行为赢得人民群众的认可。三是把工作触角向街道和社区延伸。在居民委员会、社区设立检察联络室，或者在街道、社区聘请义务联络员，切实服务群众、服务基层。对群众反映的具有苗头性、倾向性的易发职务犯罪的重点单位和重点人员进行超前预防；对群众提出的法律咨询，耐心细致地释疑解惑，最大限度维护好人民群众的根本利益。四是探索完善社区矫正检察监督的方式和措施。综合运用纠正违法通知、检察建议、情况报告、直接查办案件等多种形式完善制度，有效开展法律监督工作，力争取得法律监督实效。此外，积极参与社区矫正可行性评估，规范评估流程，协同有关部门，构建法制教育、实习就业、公益劳动、帮扶救助等四个矫正平台，全力促进社区矫正人员改过自新。五是要做好监督延伸。将事后监督改为事前监督、事中监督和事后监督并重，将静态监督改为动态监督。

    最后，检察机关应建立健全社区矫正工作法律监督机制。一是检察机关应在试点基础上总结经验，健全社区服刑脱管漏管的发现机制、纠正机制、责任追究机制，建立重点人员矫正档案，实行“一人一方案”，“面对面帮教”等个性化执法机制。二是建立检察机关与其他政法部门的协作配合机制，尝试建立联席会议制度、信息共享制度、情报通报制度，重大事件报告制度；同时加强检察院内部各部门之间的协调配合，落实责任，整合资源，形成合力。三是积极构建刑事司法信息网络平台，推进社区矫正信息共享，以最大限度地发挥法律监督效能；创新刑罚执行同步监控机制，建立全程化网络管理和监控制度；笔者认为，在这一方面我们可以学习借鉴浙江省舟山市定海区人民检察院采取的“全程无缝监督防漏，全程同步帮教促回归”的社区矫正全方位同步监督工作机制。[③]四是要定期举办新闻发布会，及时向社会发布检察机关开展社区矫正法律监督工作的具体措施和进展情况，公布社会关注案件和敏感人物的办理情况，回应广大群众对检察工作的关切。

检察机关作为国家的法律监督机关，在深入推进政法三项重点中，要主动加强和改进社区矫正法律监督，促进其他司法机关、行政执法部门严格依法履职，促进社区加强自我规范和约束，切实落实好、遵守好国家的法律和政策，增强国家法律和政策的执行力，从而更加有效地管理社会、服务社会。