基层院延伸检察职能

参与社会管理创新的实践探索

    积极参与社会管理创新不仅是中央对检察机关提出的明确要求，也是由检察机关自身的职能定位所决定的。基层院处在社会管理的一线，直接面对广大群众，是参与社会管理创新的主阵地。当前，随着国家产业政策调整带来的机遇，县域经济迅速发展，城乡一体化进程加快、转型加剧，社会结构日益多元化，各种利益诉求相互交织，社会管理难度加大，创新管理方式需求迫切。与这种要求相适应，基层检察机关在正常履行法律监督职能，搞好常规性执法办案以外，出现了大量需要延伸检察职能，深化执法内涵的工作。基层院如何找准开展法律监督工作与参与社会管理创新的结合点，积极探索、实践和规范延伸检察职能的方式方法和工作机制，提高服务县域经济社会科学发展的能力和水平，是一项需要在具体工作中不断总结经验，认真分析问题，在进行充分调查研究的基础上，进行再实践、再探索的社会管理实践问题。笔者试以通过分析陇西县院近年来延伸检察职能的具体工作做法，对基层检察机关参与社会管理创新的实践问题展开阐述并进行有益的探索。

一、陇西县院延伸检察职能的实践和探索

近年来，陇西县检察院紧密结合县域经济社会发展实际，准确把握县情、社情和民情特点，针对陇西县交通便利，区位优势明显，人流物流集中，工业经济发展迅速，商贸流通相对发达，人口及经济总量较大，刑事发案也相对较高的县域特色，在正确履行好自身法律监督职能的同时，投入大量人力、物力和财力把检察职能的介入向执法办案前后和机关内外延伸，向全县项目建设、帮乡扶贫、支农惠农、保障民生、维护公益、村级组织建设以及化解源头性、基础性矛盾领域深化，积极参与社会管理创新，大胆实践，勇于探索，积累了一定经验。

1、在服务全县工作大局上延伸职能，积极配合相关部门管理社会事务。根据全县阶段性重点工作推进情况，适时选派工作组参与具体工作。比如，为确保全县林权制度改革顺利推进，选派政策水平较高、群众工作能力强的干警，在县林业局的统一调配下，深入到云田、福星等乡镇，配合乡村干部开展林改政策宣讲，调解林改过程中发生的土地确权等矛盾纠纷，预防乡村干部涉农职务犯罪等工作。在带动县域经济快速发展的项目建设中，陇西县院针对县上实施的一大批基础设施、民生工程、产业开发和财源建设等方面的大项目、好项目，把检察职能延伸到项目的储备、管理、招投标及建设等各个环节。积极配合项目建设管理部门，开展项目建设领域专项治理行动，院内预防部门和保障项目建设工作组先后对全县已开工建设的天定高速、城区道路改造、陇原中天中药材产业园物资采购等十余项重大工程项目进行专项预防36次，为相关建设项目招投标启动行贿犯罪档案查询系统67次，参与项目建设征地拆迁，维护现场秩序40余次，调解矛盾纠纷25起，取得了良好的效果，被评为支持项目建设工作先进单位。再比如，对社会关注、问题敏感和管理较为混乱的工程建设领域，院内选派工作组配合县城建、财政、土地、审计、发改委等部门全程参与，多次开展工程建设领域突出问题专项治理工作，对政府投资和使用国有资金新建、改建、扩建工程项目逐一排查，对排查出的8个方面155个问题，督促项目主管单位及时进行纠正，确保了工程建设优质、安全运行。

2、在关注和保障民生上延伸职能，保护弱势群体利益。陇西县院注重把延伸职能的出发点和落脚点放在发现和解决执法办案背后潜藏的的民生问题上，做到在打击犯罪的同时，保护弱势群体利益，实现法律效果和社会效果的统一。比如，院内对一起农村留守妇女儿童受到性侵害引发的伤害案件，因犯罪嫌疑人和被害人均为家庭主要劳力，案件的办理使犯罪行为得到了惩处，但却使两个家庭陷入绝境。为避免这种尴尬情况的出现，解决弱势家庭的生活困难，及时消除农村治安隐患，院内出面与县民政、妇联、综治等部门协调、协商，为犯罪嫌疑人和被害人家庭成员办理了低保，缓解了生活压力。同时，建议案发乡政府切实加强综合管理，采取措施保护留守妇女儿童合法权益，避免此类悲剧再次发生。再比如，对一起无名流浪乞讨人员因交通肇事被撞身亡案，院内在依法起诉追究被告人刑事责任的同时，鉴于弱势一方流浪乞讨人员合法权益无法保障的情况，督促和支持县民政局以原告身份提起刑事附带民事诉讼，在检察机关的监督、支持下，终被法院判决获得赔偿，维护了弱势群体利益。同时，陇西县院在办理该案过程中延伸职能的做法，也为民政部门探索建立城市生活无着人员管理机制提供了法律实务方面的借鉴。

3、在维护公益上延伸职能，帮助建立健全公益设施管理机制。陇西县作为贫困地区，受经济条件、教育程度和综合环境等多种因素影响，社会文明程度依然较低，群众维护公益设施的意识不强，公共利益容易被漠视，相应的管理方式、制度和机制还不健全。如何在延伸检察职能的过程中，教育和引导群众树立法制意识和公共意识，并促使和帮助相关职能部门建立健全公共利益管理制度机制，一直是陇西县院实践和探索的新课题。比如，院内对一起寻衅滋事案，在提起公诉追究被告人刑事责任的同时，鉴于被犯罪行为损坏的树木系城市公共绿化设施，相关部门未提起附带民事诉讼，为避免公共利益遭受损失，依法提起刑事附带民事诉讼。在案件审理当中，办案人员通过被告人代理律师做工作，又促成庭前和解，被告人家属主动赔偿了全部损失，由检察机关上缴财政。陇西县院针对这一案例，一方面联合县电视台进行专题报道，并将其典型案例制成宣传资料，利用各种场合进行普法宣传，教育和引导群众增强法制意识；另一方面，建议城市管理执法部门联合市政管理部门加强巡查，加大行政执法力度，并研究制定举报、处罚和管理等一系列制度规范。

4、向执法办案前后环节延伸职能，促进社会管理体制创新。目前，陇西县院主要从两个方面进行了探索。一是侦监部门做好向前延伸工作。在加强行政执法与刑事司法相衔接工作的过程中，把握时机参与社会管理创新。一方面通过移送案件打击犯罪，整顿市场经济秩序；另一方面通过落实信息共享和监督机制，促使行政执法部门加大执法力度，提高管理和规范市场经济秩序的能力，促进市场主体有序参与竞争。二是自侦部门和预防部门做好向后延伸工作。在查办农村征地补偿、支农惠农等领域的贪污和挪用案件中，针对乡镇村级组织财务管理混乱的现状，深入乡村开展专项预防，配合巩昌、文峰两镇开展村级财务规范整顿工作，帮助乡镇党委和政府对辖区内的46个村级组织建立了“村财镇管村用”制度，在规范村级财务管理制度上进行了有益的创新。

5、向乡镇和村社基层一线延伸职能，延长法律监督触角。随着新农村建设的逐步推进和各项支农惠农政策的落实，广大乡镇和村社成了基层检察机关实施法律监督工作的盲区。目前，在乡镇检察室正在部分地区试点、试验和探索的过程中，在基层一线延长法律监督工作的组织机构平台尚在调研、论证的情况下，适时向乡镇、村社延伸检察职能，不论对于客观形势需要还是制度性的试验探索都具有很好的实践意义。因为，检察职能的延伸本身就是司法改革和检察工作的发展与有关立法相对滞后之间矛盾的一种反映，也是社会发展的客观需要。在这方面，陇西县院主要是结合帮乡扶贫、矛盾纠纷调查排除等工作，开展一些参与社会管理创新的工作。比如，院内把全县17个乡镇的司法助理员聘请为信息联络员，广泛搜集信息，方便控申部门主动巡访、带案下访，协助做好涉检信访和矛盾纠纷化解等工作。积极配合县委组织部，在构建农村党建工作大统筹格局上发挥作用。如选派工作组深入到巩昌镇红星村、五一村、牙河村、西街社区等村社指导村级党组织开展农村党员“冬训”和结对帮扶等工作，帮助村级党组织理清和完善新农村建设思路，规范村级组织财物管理，开展法律知识宣讲，增强农村党员干部的法制意识。

 二、工作中遇到的问题和不足

    当前，社会管理需求日益增多的现实使得基层检察机关参与社会管理创新的领域更多，范围更广，任务更艰巨。由于受多方面条件限制，陇西县院在延伸检察职能，参与社会管理创新方面仍然存在许多问题和不足，主要表现在：

一是开展工作的层次较低，仅限于发现和弥补一些浮现在执法办案表象的社会管理漏洞，对如何标本兼治，采取综合措施，创新社会管理方式，缺乏广泛参与和深度介入。

二是开展工作的范围不全面，没有覆盖到需要检察机关参与的社会管理各环节、各方面。比如，在参与社区矫正,做好重点人群帮教工作，预防未成年人犯罪社会防控机制建设，以及参与网络虚拟社会管理等方面，还存在着盲点。

三是开展工作缺乏制度保障，并在参与建立社会管理制度方面明显滞后。一方面，院内没有制定参与社会管理创新的相关制度，工作不规范，盲目性和随意性较大，一定程度上影响了检察机关的权威性，造成工作效果没有最佳化。另一方面，在督促和帮助相关部门整章建制，完善管理制度上，顾虑大，掣肘多，工作协调力度不够。

四是宣传工作没有及时跟进，力度不大，造成开展工作的综合效应没有很好的显现。从一定程度上说，当前基层检察机关参与社会管理创新较为被动的一个原因就是宣传缺位，广大群众甚至部分社会管理部门对于检察机关正常的职能履行都缺乏了解，更何况要延伸职能，参与社会管理创新，更是缺乏足够的群众基础和有力的舆论支持。所以说，加强宣传是赢得工作主动，创造宽松环境的重要举措。

五是队伍素质不能适应工作需求。延伸检察职能，参与社会管理创新不仅要求检察干警要有精深的法律素养，也要有广博的综合知识。陇西县院在开展这项工作的过程中，一条深刻的体会就是，队伍中能够把法律专业知识和其他综合知识融汇贯通的人才极度缺乏。这需要在今后补充和招录干警时高度重视，同时，更重要的是要在具体工作实践中，有意识的对现有干警加强历练和培养，做好人才保障工作。

三、完善延伸职能工作的对策建议

基层检察机关如何更好的延伸检察职能，完善参与社会管理创新的工作范围和方式方法，笔者认为可以在参考借鉴陇西县院工作实践，避免上述存在问题的基础上，通过解决一个思想认识问题，明确两个基本立足点，着重在四个方面进行补充完善，做好延伸职能，参与社会管理创新工作。

首先要解决的思想认识问题是，必须要深刻认识到三项重点工作是一个整体，有着内在联系性，三者相辅相成、不可分割。参与社会管理创新不是孤立的，必须要以化解社会矛盾为基础，以公正廉洁执法为保证，这样才能保证正确的方向。实践中，要做到延伸职能的统一性，既要向化解社会矛盾纠纷、修复社会关系延伸，又要向促进公正廉洁执法，完善内外部监督制约机制延伸，以期达到检察机关参与社会管理创新的综合效应。

    其次要明确两个基本立足点，一是必须以服务当地经济社会发展大局为基本立足点，准确把握县情、社情、民情，紧贴地方中心工作实际，密切与当地政府职能部门或行政执法部门的沟通和联系，使之有广阔的社会管理实践空间，做到有的放矢。二是必须以检察职能的全面、准确和正常履行为基本立足点，围绕本职延伸工作链，围绕办案延长监督触角，围绕强化社会责任,更多的将检察职能向前后、内外延伸。如果脱离本职搞延伸、谋创新，最终会导致根基不稳，成为无源之水。

最后，要着重从四个方面进行补充和完善：一是进一步做好向农村基层延伸职能的工作,重点放在经济发展相对较快、人口相对集中的大乡大镇,并以此为中心辐射周边村社,深刻了解乡镇经济发展、治安管理、群众生活、民事纠纷以及群众的司法需求等情况,探索促进基层社会有效管理的新模式。二是向加强虚拟网络社会和流动人口综合管理方面延伸职能。重点对未成年人沉溺网吧引发的社会问题，会同相关部门制定加强网吧管理，有效预防未成年人犯罪联合管理机制。流动人口管理要结合个案处理，发现背后潜藏的社会问题和管理漏洞，配合相关部门做好摸清底数，建立管理台帐，在促进流动人口社会治安综合治理上提出对策。三是积极参与社区矫正,做好重点人群帮教工作。通过开展延伸职能的各项工作，了解乡镇、社区服刑人员基本情况,积极配合有关部门重点做好刑释解教人员管理、教育以及帮扶等工作，加强对此类人群的法制宣传教育,消除不稳定因素。四是加强与行政执法工作的有效衔接。通过与各行政执法部门建立联席会议、案件移送，信息收集和共享等机制,实现信息的互联互通和工作的有效衔接,督促、监督、支持、配合和帮助政府有关部门加强和完善社会管理机制。