浅议如何开展基层检察机关检务督察

    检务督察制度是促进检察工作科学发展，加强检察队伍建设，完善检察机关内部监督机制，健全惩治和预防腐败体系，提高执法公信力，维护检察机关良好形象的重要举措。2007年10月《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》正式试行，但该《规定》比较笼统，且大多条款是针对高检院自身督察制定的，对基层检务督察的指导意义不大。因此，基层检察机关如何坚持以检务督察为突破口，加强内部监督机制，深化创新检务督察工作尚处于探索阶段，需要进一步推进和完善。

    采取有力措施，增强检务督察权威,检务督察是建立在保证检察权正确行使基础之上的，目的就是通过检察机关内部设立的专门机构来实现对行使检察权的监督制约，保证公正、严格、文明、规范执法，促进检察权规范行使。检务督察内容广泛，几乎涵盖了目前检察机关和检察人员执行法律、法规的所有活动。检务督察的实质是检察机关自我监督制约机制的完善，利用内部力量进行的自我约束，根本目的是对检察执法权的有力监督，确保检察权的正确行使，是防止和减少检察机关、检察人员在执法工作中的违法违纪现象的重要方面。

    在认真分析检察人员违法违纪问题的基础上，按照从严治检，积极推行检务督察制度，增强督察权威，扎实做好党风廉政建设和自身反腐败工作。坚持围绕中心、服务大局，加强对队伍的教育、管理和监督，严肃查处检察人员违纪违法案件。各基层院党组和检察长应当高度重视检务督察工作, 使督察机构的职能作用得以充分发挥。检务督察人员要本着对工作和干警负责的态度，敢管、善管、严管，严格制度规定，整肃作风；本着以法为本、以人为本、坚持不懈，持之以恒的原则抓好、抓实、抓牢、抓出成效，以此提高队伍的政治水平和战斗力，适应新要求、新特点和新任务。

    同时，一方面对班子成员及中层干部进行监督，使干部们职责明确，分工合理，通过开展自查自纠活动、学习教育活动，正反典型对比等形式达到警示教育干部，帮助、监督干部保持清正廉洁的目的。把反腐倡廉教育贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个方面，坚持教育与管理、自律与他律相结合，督促领导干部加强党性修养，廉洁自律，廉洁从检，反对和防止腐化堕落，牢记“两个务必”，做到“八个坚持、八个反对”，自觉抵御各种腐朽思想的侵蚀，真正为人民掌好权、执好法。另一方面，加强对业务工作的监督，健全办案责任制，实行责任倒查制和办案跟踪监督制，完善办案监督的技术设施，确保依法办案，秉公执法。规范干警的执法行为，确保检察权力在阳光下运行，形成用制度管权、管事、管人、管案的良好工作氛围。制订严格的督察程序，应用先进的督察方式，建立信息平台，制作规范的督察文书、表格，健全工作档案，力求检务督察工作的规范化、标准化、信息化，提高督察工作的效率。

    二、预防与惩处相结合，切实形成检风廉政惩防体系建设

    检务督察与纪检监察相比突出了事前监督和事中监督，把监督关口前移，因此检务督察就要从宣传教育上下功夫，做好预防工作，注意抓好案前的教育防范，办案过程和案件事后的监督工作，与此相对应，如何把教育与惩处有机结合，以强化检察机关内部监督，防止检察人员违法违纪，确保检察权的依法正确行使，是检察机关当前面临的一个重大课题。

    笔者认为，要解决好这一课题就需要基层检察机关本着防错纠错，防纠结合，从源头上预防和保证队伍不出事的原则采取以下措施：第一，针对思想特点和社会阅历，开展政治思想教育，引导树立正确的人生观，筑造思想道德防线，做到警钟长鸣，使干警保持高度警惕，慎思、慎行、慎用权。第二，把思想政治工作渗透到办案的各个环节，建立健全拒腐防变教育长效机制，结合执法大检查、绩效考核及岗位目标管理，从思想道德、党风党纪、执法执纪等方面，明确具体目标责任，对领导班子和全院干警的学习、工作、作风等方面进行严格规范。第三，突出以检务督察为形式的专项监督，贯彻落实 “规范执法、安全办案”。第四，加强对干警八小时以外的监督管理，把干警非工作时间的活动纳入监督视野，增强检务督察的监督力。第五，坚持“一案三卡”廉政风险防控机制，切实找准廉政风险点，逐步探讨建立健全监督检查、考核评估、纠错整改和责任追究等廉政风险防控新机制。

    三、突出检务督察重点，全面服务检察工作

    “纠正违法办案、保证办案质量”是检务督察的核心，因此检务督察必须围绕检察中心工作、紧贴检察职能，充分发挥检务督察查错促改的作用，把重点放在具体的执法办案和整个诉讼活动方面，坚持实体监督与程序监督并重的原则，对立案、侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭公诉等各个环节进行跟踪监督，形成统一、全程、严密、高效的执法监督体系。强化对执法情况的督察，做到对案前、案中、案后全过程的案件质量、办案程序、办案纪律等情况的全方位督察，促进严格、公正、文明、规范执法，确保检察权的正确行使。建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度，如：对自侦部门不立案案件开展例行督察和重点督察。在督察的程序上，以办案部门报告案件情况为主，根据报告的案件情况进行审查，发现存在错误的地方及时进行纠错。在督察结果的处理上，坚持督察纠错与案件质量考核相结合，经督察后对案件质量作出评定意见，发现不规范执法行为、该查的问题不查或查不彻底的，及时提出督察纠正意见。健全和规范执法责任制与责任追究制度，重点明确执法领导责任制和执法人员责任制，明确岗位职责，合理确认执法责任。加强对制度落实情况的经常性监督检查，对执法办案中的违纪违法行为，发现一起严肃查处一起。把检务督察部门的专门监督与业务部门自身的监督紧密结合起来，完善检务监督机制，形成检务监督合力。认真开展执法检查、案件复查和重点案件回访，及时发现和纠正执法办案中存在的突出问题。

    与时俱进的检务督察制度要求在坚持以“纠正违法办案、保证办案质量”为督察核心的同时对干警行为要全方位监督。在实践中应当主要从以下方面进行督察，以更好的服务于检察工作：对执行上级院重大工作部署、决议、决定和各项规章制度情况的督察，坚决纠正有令不行、有禁不止的问题，确保令行禁止、检令畅通; 对落实办案安全防范措施包括全程同步录音录像情况的督察，坚决防止刑讯逼供和涉案人员自杀、脱逃等重大安全事故的发生; 对接待群众来信来访情况的督察，坚决纠正对来访群众冷硬横推的问题;对公诉人员出庭情况进行督察，坚决纠正着装不规范、行为不端庄的问题; 对警用装备使用管理情况的督察，坚决纠正和防止滥用枪支械具，开特权车、霸道车，特别是酒后驾车的问题; 对遵守检容风纪情况特别是禁酒令执行情况实施检务督察，坚决纠正和防止在公共场所损害检察机关和队伍形象的问题，维护检察机关良好声誉。 

    四、提高队伍素质, 树立督察形象

    保证检务督察人员高素质, 保证督察队伍在广大人民群众和检察干警中始终享有较高的威信与声誉, 做到领导放心,群众拥护，干警信赖，是检务督察自身建设的主要内容和要求。针对这一特殊要求应当将政治素质高、业务精通、责任心强的干部放到检务督察岗位上,同时加强硬件建设, 配备必要的器材, 以利检务督察工作顺利开展。坚持高标准、严要求，把加强思想政治工作贯穿于督察工作的全过程,强化督察队伍自身修养,不断增强政治责任感和使命感。此外，检务督察队伍执行督察任务, 必须自觉接受社会、群众和干警的监督，这是严格依法正确履行检务督察职责的基本保证。检务督察人员要珍惜督察权力, 忠于职守, 严守纪律, 不徇私情, 自觉接受监督, 做清正廉洁、秉公执法的模范，树立执法“标兵”的良好形象。

    五、创新方式方法，确保取得实效 

    检务督察作为理顺内部监督制约机制的一项全新制度，还处在不断摸索阶段，同时也意味着有更多的潜力和创新。

    第一，发展多种督察方式。为确保督察工作的成效，督察部门的工作人员可以采取明察暗访、突击督察和现场督察相结合的方式，不发通知、不打招呼，按照自下而上、逐级督察、通报反馈的程序开展工作。

    第二，讲究督察方法，做到即促进工作，又不激化矛盾的双赢局面。开展检务督察的主体和对象都是检察干警，如方法简单粗暴，就会使得干警之间、部门之间产生误解，甚至激化矛盾。因此在检务督察工作中，检务督察人员要言之有据、以理服人，重在教育，切忌简单粗暴，更不能耍特权。而作为被督察者，也要摆正位置，敢于接受督察，做到有错必究，虚心接受批评意见，把接受检务督察看作是党和人民对检察机关执法活动的检验。

    第三，对检务督察工作实行模块化管理，将检务督察工作的内容细分为教育板块、执法业绩板块、业务工作板块、办案安全板块、日常管理板块等多个板块，加大督察力度，确保督察效果。

    六、完善检务督察制度 ，实现公平与效率并重

我们的每一项法律制度都是以追求公正和效率为其价值目标。人们赋予效率的基本含义是：以最少的资源消耗取得同样多的效果，或用同样的资源消耗取得较大的效果。英国的一句法律格言“迟来的正义为非正义” 则表达了这样一个意思：裁判的目的是为了维护社会公正，为了达到这个目的，裁判的结论必须是公正的，裁判的程序也必须是公正的。在程序公正的问题上，一个重要方面是必须及时做出裁判并将这个裁判告知当事人。过迟做出裁判，或者过迟告知当事人都是不公正的，因此也是非正义的。

    检务督查制度同样以追求效率和公正为其价值目标，要做到公正与效率并重，消耗最少的司法资源达到最公正的处理结果就必须有更为完善的检务督查制度作为保障。

    第一，在推行检务督察制度过程中，要加强与纪检监察部门的密切配合，研究建立一整套检务督察机制与纪检监察监督的衔接体系，提升检务督察的综合效能。在两个部门都有监督职责的情况下，区分两者的职能，杜绝“多部门管理等于没人管理”的情况，检务督察部门发现有对检察机关和检察人员违反纪律、法律行为的控告检举、检察人员不服纪律处分决定的申诉等问题时，及时向纪检监察部门通报信息、移送线索，拓宽纪检监察部门的信息来源渠道，提高问题的解决效率。

    第二，贯彻参与原则。参与原则是现代法治的一项基本原则，是实现公平与民主的重要制度。为确保检务督察活动的公正，也应当贯彻参与原则：第一，公众的参与。设立兼职检务督察员，及时了解老百姓最关心的检务督察项目，及时听取群众意见得到群众的反馈信息，同时可以更好地监督检察人员在8小时以外遵纪守法，提高监督效率。第二，保障各利害关系人的参与，允许当事人和利害关系人参与督察决定的作出过程，保证在作出督察决定时，充分听取当事人和利害关系人陈述理由，提交的证据。